龐溟 經(jīng)濟學博士、經(jīng)濟學家

筆者此前在專欄中指出，內(nèi)地最近推出的於2024年至2028年間直接增加地方化債資源10萬億元(人民幣，下同)的化債政策，堪稱方向準、力度大、思路新，有利於加快防範化解地方政府債務(wù)風險進程，為地方經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。不過，如果詳細閱讀國務(wù)院新聞辦和財政部對此舉辦的新聞發(fā)布會的文字實錄，不難發(fā)現(xiàn)其他方面的增量政策似略不如市場預(yù)期。

其一是在2024年至2028年期間從新增地方政府專項債券中安排用於置換隱性債務(wù)的4萬億元，並非新增的專項債額度。事實上，數(shù)據(jù)顯示，專項債用於化解地方政府債務(wù)風險和化解地方中小銀行風險等「其他」用途的佔比，已從過去數(shù)年的10%至30%，大幅提升至今年以來的70%左右。這也顯示出新增專項債資金用途限制早已有所突破，未來連續(xù)五年內(nèi)每年安排的8,000億元化債額度對財政力度而言並非安排全新「彈藥」。

藉提高地方債務(wù)限額化債

其二是市場憧憬的十四屆全國人大常委會第十二次會議有可能批準增發(fā)1萬億至2萬億元規(guī)模的特別國債，事實上也並未發(fā)生。筆者認為，不能排除決策者此前確曾設(shè)想過發(fā)行一定規(guī)模的特別國債，以中央政府兜底方式來加快推進地方政府化債工作。但考慮到這可能帶來逆向選擇和道德風險，不利於建立健全規(guī)範、透明、受約束的財政預(yù)算和融資舉債機制，最終採取了提高地方債務(wù)限額而非通過國債形式來化債。

維持超長期特別國債規(guī)模

其三是對明年使用超長期特別國債工具的展望，採取的是「繼續(xù)發(fā)行」的表述。今年的政府工作報告明確，從2024年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用於國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。市場此前期待2025年超長期特別國債的發(fā)行規(guī)模將高於今年，最高有望達到2萬億元。但「繼續(xù)發(fā)行」，意味著2025年超長期特別國債發(fā)行規(guī)模有可能仍保持在1萬億元左右。

其四是在全國人大常委會審議地方債務(wù)限額和預(yù)算調(diào)整方案後，財政部此次並未公布化債政策之外其他增量政策的具體方案。在筆者看來，這或涉及到今年專項債已基本發(fā)行完畢，專項債資金投向須由財政部會商其他部委進行調(diào)整、冬季項目開工率受限、增發(fā)超長期特別國債項目須待目前資金使用完畢等諸多因素。

逆周期調(diào)節(jié)力度將續(xù)加大

但是，正如9月底中央政治局會議所強調(diào)的那樣，筆者相信未來一段時間內(nèi)，財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度將進一步加大，以保證必要的財政支出，切實做好基層「三?！构ぷ?，超長期特別國債和地方政府專項債將繼續(xù)發(fā)行好使用好，以更好發(fā)揮政府投資帶動作用。

根據(jù)國家財政部部長藍佛安的表態(tài)，目前首要工作是持續(xù)抓好增量政策落地見效，支持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策已按程序報批，近期即將推出，隱性債務(wù)置換工作將馬上啟動，發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本等工作正在加快推進中，使用專項債券支持回收閒置存量土地、新增土地儲備、收購存量商品房用作保障性住房等方面工作，財政部也正在配合相關(guān)部門研究制定政策細則並推動加快落地。

可從五方面擴大政策空間

展望明年，在實施更加給力的財政政策時，中央財政仍有較大的政策空間：一是積極利用可提升的赤字空間；二是擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例；三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領(lǐng)域安全能力建設(shè)；四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模；五是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強對科技創(chuàng)新、民生等重點領(lǐng)域投入保障力度。

筆者預(yù)計，「積極利用可提升的赤字空間」，意味著赤字率有可能從目前的3%提高到3.5%以上，按照明年一般公共預(yù)算支出5%增速來測算，對應(yīng)赤字率或達3.7%；「擴大專項債券發(fā)行規(guī)?！?，意味著明年規(guī)模有可能在2023年和2024年的3.8萬億元和3.9萬億元的基礎(chǔ)上，進一步擴大到4萬億元左右或以上；發(fā)行特別國債補充商業(yè)銀行核心一級資本的總規(guī)模或在1萬億元左右，並有望在今年年底或明年年初落地；使用專項債支持回收閒置土地和收購存量商品房的資金總規(guī)模也有望逾4萬億元。

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